应急预案法治论：突发事件应急预案的法治理论与制度建构_莫于川著_9787519744885

我国在2003年“非典”疫情后吸取深刻教训，以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的应急管理及其法制体系得到快速发展，应急预案体系也基本建成。但是，在新冠肺炎疫情防控过程中，特别是在前期，仍出现了公共卫生应急预案准备、启动和实施不畅，不能满足疫情防范应对工作需要的沉痛教训。鉴于此，本书作者开展了应急预案法治论专题研究予以回应：从法治视野中的应急管理、应急法制与应急预案的相互关系入手，主要研究应急预案的基础理论、编制制度、基本内容、动态管理，以及应急预案制度的域外经验、国内外的应急预案文本及相关论著目录。沿此思路加强和完善应急预案法治体系，有助于提升应对突发公共安全事件的政府治理和社会治理的法治化水平，也有助于在常态化疫情防控工作进程中依法、科学、稳健、高效地打好中国保卫战、人类保卫战！

总序　如何走向民主行政法
——树立行政法治观念与创新行政法律制度
随着经济体制改革目标的艰难确立和政治体制改革的稳健展开，30多年来，我国的行政法制发展取得了长足进步。与改革开放以前相比，经过恢复发展、规范发展、全面发展三个发展阶段的行政法制，逐渐发生了以下几个方面的重大变化：第*，法治观念逐步强化。改革开放以来，在反思传统人治观念的基础上，行政法逐步确立起核心的法治观念，20世纪末期又把“依法治国”确立为基本治国方略，上升为宪法原则。第二，行政法的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。《行政诉讼法》的颁布，使权力结构的重心开始发生转移，《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》《行政强制法》的出台促进了这一调整，开始形成权力和权利良性互动的局面。第三，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场、与社会、与中介组织关系的认识不断深化，政府开始逐步转变职能，将部分职能让渡于社会，发生了行政事务民营化的转变，同时也增加了新职能，如鼓励、支持非公有制经济发展的职能。第四，行政法机制从单纯的制约机制转变为制约和激励兼顾。第五，行政行为方式从纯粹的命令—服从模式发展成为强制与非强制手段并重、优先采取非强制手段的多样化局面。第六，在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重。第七，在对行政的监督上，从单纯的权力监督，发展到权利救济和权力监督并重。这些变化是广泛和深刻的，对行政法制建设具有革命性影响。
我国行政法制获得的新近重要发展和面临的重大现实课题，从总体上反映了行政法文化革新、行政法制转型发展的成果和方向，适应了市场经济、民主政治和精神文明发展的客观要求，体现了行政法制追求民主化、科学化和法治化的趋势，也提出了行政法制更稳健发展的新任务。可以说，这对于完善中国行政法制的具体制度和学科体系，全面实施依法治国方略，促进行政法治目标的实现，从而推动社会经济、政治和文化的稳健发展，使行政法制能获得更快、更健康的发展，具有重大的理论和实践意义。
人们的观念就是人们的眼镜。戴什么眼镜就看到什么世界。具有不同的法制观念，对于客观事物会有不同的认识，也会产生不同的法制实践效果。在推动行政法制改革创新的新形势下、新进程中，应根据变化了的法律价值观，树立与之相适应的现代法治观念，否则难免在行动上发生重大偏差。这是摆在行政公务人员及其他社会人士面前的一个重大课题，主要包括：一是要树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念；二是要树立宪法、法律至上，政府权力有限的观念；三是要树立行政民主、公众参与、共同治理的观念；四是要树立建设服务型政府、强化公共服务的观念；五是要树立政府诚信、社会诚信、官民互信的观念；六是要树立接受监督、责任到位、权利救济的观念。
理论指导实践，实践丰富理论。从宪政建设和法治政府建设的角度看，我国已经出现并将继续深刻表现出行政法制在增强民主性方面的如下几个方面的深刻变化（不仅是行政法制和行政法学，其他法律领域和制度也同样发生着相关的深刻变化和影响）。
1.关于中国行政法基础理论的民主化发展。2004年修宪时“人权入宪”后，新时期行政法制的民主化趋势日益受到学界关注和研究，行政民主论应当成为21世纪中国行政法学的基础理论之一而发挥其应有的指导作用。有关实务研究和理论创新的要点是：其一，从当今世界民主化潮流的角度审视现代行政法的民主性问题，分析民主化潮流对行政法治进程的影响；其二，探讨行政民主的基本概念、演进历程和各国特点，以及行政民主的理论构造、制度安排和制约因素，如协商行政民主、行政服务、应急法治的理念与制度；其三，探讨行政法制的民主走向和行政民主原则的确立，行政民主原则的含义、构成、成本和作用，及其在行政法制诸环节的运用和难题；其四，在前述基础上，探索在民主精神引导下进一步推动行政法制的观念更新与制度创新。
2.关于中国行政法主体理论与制度的民主化发展。新时期行政法制建设的基本趋势是行政主体的多元化、多样化、社会化。转型发展过程中出现的复杂多样的行政管理组织形态，或者说公权力组织形态，亟须从理论和操作上得到廓清，更多的组织形态（如社会行政主体）将会具备行政被告资格。涉及的理论问题和实务问题非常多，例如，审议会、联席会议、非政府组织的角色和职责等，都涉及公民参与管理的权利得到实现。这方面的理论与实务发展，有赖于并有助于廓清公共行政与行政法的关系，也有赖于并有助于行政组织人员法制的发展。
3.关于中国行政法行为理论与制度的民主化发展。基本趋势是行为方式的多样化、柔软化、简便化、规范化、高效化，行政行为理念将增加现代性，形成并普遍接受广义的行政行为概念。可以预料，行政机关制定规则和执行规则等传统行政行为将继续发展外，行政指导、行政合同（契约、协议）、行政规划、行政服务、行政资助（给付）、行政奖励、政府采购、行政和解、公民参与、合作行政、共同治理等柔软、互动的行政方式，将获得更快速、规范化的发展。特别是政府信息公开法制和行政应急法制需要获得更多关注、更大发展。
4.关于中国行政法监督救济理论与制度的民主化发展。行政法制体系中的监督救济要素和过程，将出现多元化、多样化、系统化、便民化、民主化的发展趋势。出现的创新制度，如更有效果的行政调解制度、规范化的行政怨情处理（行政投诉）制度、人大监督专员制度，更有力的司法审查制度（包括抽象行为司法审查制度），更人性、公平、便民的行政赔偿制度和行政补偿制度。
我国的行政法制建设已经并正在逐渐经历民主化、科学化、法治化和精细化的艰难行程，这是行政法制的民主精神、科学精神、法治精神日益增强、紧密联系、相互影响的交叉复合进程，其与经济、政治、社会和思想文化生活等各个方面以及宪法监督、刑事法治等其他公法领域有着强烈深刻持久的交互影响。不断增强行政管理和行政法制的民主性、科学性和规范性，特别是行政法制的民主化趋势及其制度创新，逐步构建民主行政法，这是一个基本的发展脉络。我们应当正确认知和秉持符合中国国情和普世精神的法律价值观，以现代民主法治发展的眼光，根据行政法治发展的要求，从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入研究与思考，把握发展趋势，作出正确选择，通过深化改革积极推进观念更新和制度创新，深入推进依法行政，加快建设法治政府，努力推动行政法制和行政法学在新时期获得更大的发展，促进行政法治目标的完整实现，促进中国大陆经济与社会的快速、健康、和谐发展。
从依法有效保护行政相对人合法权益的角度出发，对民主行政、行政指导、行政合同、行政规划、行政应急、行政资助、行政奖励、参与行政、合作行政、城市治理、行政和解、行政调解等诸多行政法学新领域、新课题进行探索，有助于深化认识、形成共识、推动革新，获得对行政法制民主化发展趋势及其制度创新规律性的认识，加快法治政府和服务型政府建设的步伐，这是设立“民主行政法论丛”的立意，希望借此扩展视野、培养人才、多出成果、奉献社会。
谨以为序。
莫于川

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