基础设施领域公私合作契约关系研究_李楠楠著_9787514184648

　　基础设施是现代社会正常运行的重要物质基础，是社会经济增长和发展的重要保障。基础设施本身具有自然垄断性和公共属性，因此长期以来，政府都是基础设施直接的生产者和提供者，为的是好的为社会和公众服务。然而，从世界范围看，由政府作为供给基础设施的主体，无论从财政资金方面，还是技术水平以及管理经验方面，都满足不了当今社会对基础设施日益增长的巨大需求。于是，各国政府开始积极寻找解决问题的新途径。从20世纪80年代开始，新公共管理运动兴起，各国政府开始加大在基础设施领域的改革力度，放松传统上国家在基础设施领域的垄断经营管制，允许私营资本通过竞争的方式进入。世界范围的实践证明，基础设施领域引入私营部门的资本以及其技术和管理经验等，使得基础设施建设取得了十分有效的成果。因此，运用公私部门合作的方式提供基础设施等公共产品和服务的公私合作模式应运而生，并迅速在全球各地普遍发展。

　　基础设施是现代社会正常运行的重要物质基础，是社会经济增长和发展的重要保障。基础设施本身具有自然垄断性和公共属性，因此长期以来，政府都是基础设施直接的生产者和提供者，为的是更好地为社会和公众服务。然而，从世界范围看，由政府作为供给基础设施的唯一主体，无论从财政资金方面，还是技术水平以及管理经验方面，都满足不了当今社会对基础设施日益增长的巨大需求。于是，各国政府开始积极寻找解决问题的新途径。从20世纪80年代开始，新公共管理运动兴起，各国政府开始加大在基础设施领域的改革力度，放松传统上国家在基础设施领域的垄断经营管制，允许私营资本通过竞争的方式进入。世界范围的实践证明，基础设施领域引入私营部门的资本以及其技术和管理经验等，使得基础设施建设取得了十分有效的成果。因此，运用公私部门合作的方式提供基础设施等公共产品和服务的公私合作模式应运而生，并迅速在全球各地普遍发展。
　　公私合作制对于我国来讲，也并不是新生事物。我国在改革开放以后，就已经开始在这方面进行逐步尝试和积极探索，并掀起了数轮高潮。在这个过程中，我国政府取得了一定的经验，当然也不乏失败的教训。最新一轮公私合作模式的高潮是从2013年底开始的，与之前相比，这次的公私合作模式由国家自上而下推动。从国务院牵头，财政部和发改委负责具体推广，政策和法律法规陆续出台等方面都可以看出国家的力度和决心。可以看到，当前全国上下，“PPP”、“公私合作制”显然已经成为热词。这是由于随着新型城镇化进程的快速推进，我国对基础设施的需求进一步提高，但是受制于政府的财政能力，基础设施领域的资金投入明显不足，而且政府与国企在资源配置与运营管理上都存在着效率低下的弊端。而与此同时，私营资本无论在资金上还是技术管理上都有更多优势。在此背景下，公私合作制开始受到我国政府的重新关注。当前，在我国基础设施领域进行公私合作制改革，可以有效解决基础设施建设中存在的资金、技术以及管理等诸多问题，有助于提高基础设施供给的效率，提升基础设施产品和服务的质量，满足公共利益的需求。
　　由于实践领域公私合作制的快速发展，促使有关公私合作制的学术研究呈现明显增多的趋势，相当多的专家学者对于基础设施建设采用公私合作模式表现出极高的热情，产出了很多有益的学术成果。但是当前，在某些基本的问题上，例如对于公私合作本质的认识，出现很多不同的看法和观点。一部分观点将公私合作模式看作是融资模式，认为私营资本的引入，首要目标就是解决基础设施建设当中的资金短缺问题；一部分观点认为公私合作模式是管理模式，认为公私合作模式中，不仅要引入私营部门的资金，更要利用其先进的技术与管理经验。事实上，公私合作制是公共部门与私营部门之间形成的伙伴关系，强调利益共享、风险共担。这种合作关系建立在合同关系的基础上，本质上是一种契约。因为所谓公私合作制，就是充分发挥公私部门各自的优势，进行合作的合同安排。具体来讲，由对市场敏感的私营部门负责产业运营，发挥其筹集资金和技术管理上的优势，从而提高基础设施的经营效率；同时，政府等公共部门摒弃传统行政管理的落后观念和方式，不过分干涉私营部门的具体运营环节，只在市场准入与退出、价格和质量等方面进行监管，督促私营部门向全社会提供符合广大公众利益和社会整体利益的公共产品和服务。双方建立在合作协议的基础上，根据各自优势，共同分担风险，共同分享利益。因此，应该明确，公私合作制的本质是契约。
　　如果延续公私合作本质是契约这种研究思路进行深入分析，可以发现，公私合作当中存在三种基本的契约关系。其一是公共部门与社会公众之间的契约关系，这种契约关系以政治合法性为基础，是由政府与人民之间的社会契约关系所决定并产生的一种契约关系。政府作为公共责任人，担负着向社会和公众提供公共产品和服务的天然职责。

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