中国非营利性小额信贷机构已经有20多年的发展历史，在高峰时期曾有约200家，在帮助贫困人口脱贫致富方面发挥过并继续发挥着重要作用，也为中国农村金融服务体制机制改革和微型金融市场发展发挥了重要的市场教育、培育和催化作用。但是，近十多年来非营利性小额信贷机构运行良好者屈指可数，而其中佼佼者在不断发展壮大。本报告以国内仍在运作的非营利性小额信贷机构作为研究对象，在对其发展历程及相关政策变迁进行追溯的基础上，分析了非营利性小额信贷的发展环境、发展模式、机构治理、经营管理、财务绩效和社会绩效等问题，并分别从机构层面和政策层面有针对性地提出了发展和改革建议。希望本报告有助于中国非营利性小额信贷行业的健康可持续发展，继续在助推脱贫攻坚和今后持续服务普惠金融中的中低端群体方面发挥难以替代的作用。
杜晓山，中国社会科学院农村发展研究所研究员，原农发所党委书记、副所长；毕业于中国人民大学商业经济专业、中国社科院研究生院行政法律学研究生班；主要学术专长是小额信贷、农村金融、扶贫开发。上世纪90年代中期带领课题组在中国率先引进曾获得2006年诺贝尔和平奖的孟加拉乡村银行的小额信贷扶贫模式，创立了中国小额信贷理论和发展模式，在国内首先引入并研究“普惠金融体系”理论。现主要任职为中国县镇经济交流促进会会长、中国小额信贷联盟理事长、中国社科院贫困问题研究中心副主任；陕西省政府扶贫开发工作顾问。曾因带领小额信贷课题组活动，获得中国扶贫基金会与中央六家媒体联合颁发的“中国消除贫困奖”、2004、2009年中央国家机关两次“五一劳动奖状”等奖项。还获得中国社科院2013年优秀对策信息对策研究类特等奖等科研奖项。
摘 要 IX
第一章 国际非政府组织小额信机构述评 1
一、概述 1
二、非政府小额信贷机构发展的背景 5
三、非政府组织小额信贷机构的作用和面临的问题 7
（一）非政府小额信贷机构的作用 7
（二）非政府组织小额信贷机构面临的问题 10
四、非政府组织小额信贷机构的商业化改制 12
（一）商业化改制的背景和原因 12
（二）商业化改制的利弊 13
（三）成功的商业化改制的关键因素 14
第二章 中国非营利性小额信贷的产生与发展 17
一、非营利性小额信贷组织产生的背景 17
二、公益/非营利性小额信贷组织的发展历程 18
（一）中国社会科学院“扶贫经济合作社”小额信贷扶贫项目 21
（二）联合国开发计划署（以下简称UNDP）/商务部交流中心扶贫小额信贷项目 24
（三）中和农信从小额信贷项目到小微金融机构 26
（四）重庆市开州区民丰互助合作会小额信贷 27
（五）从非政府组织到宁夏东方惠民小额贷款股份有限公司 29
（六）陕西西乡县妇女发展协会 30
（七）内蒙古乌审旗妇女发展协会 31
三、我国小额信贷的政策法规变化 32
第三章 中国非营利性小额信贷机构发展环境的变化 34
一、扶贫形势的变化 34
（一）减贫40年取得了巨大成效，公益性小额信贷资金的重要性相对降低 35
（二）不平衡不充分发展的问题依然严重，相对贫困和多维贫困凸显 38
二、农村金融政策与市场环境的变化 40
（一）农村金融市场开放，供给主体增加 40
（二）农村金融市场供给大幅增加 42
（三）金融监管政策趋严增加了解决小额信贷机构合法化、合规化的迫切性 43
三、乡村振兴和普惠金融建设仍然需要公益性小额信贷大发展 43
（一）农村金融市场供给仍然严重不足，中低收入农户难以获得正规金融机构服务 43
（二）实现可持续脱贫离不开金融支撑 44
（三）乡村振兴战略为公益性小额信贷机构提供了广阔的市场和舞台 45
（四）发展普惠金融是时代的需要和趋势 45
四、政策法律环境的逐步改善为小额信贷机构的合法化带来希望 46
（一）研议中的《放贷人条例》可能成为扶贫小额信贷机构的基本法律依据 46
（二）小额贷款公司可以成为扶贫小额信贷机构转制的一种组织载体 46
（三）农民资金互助组织可以为扶贫小额信贷机构转制提供出路 47
第四章 中国非营利性小额信贷组织制度变迁 47
一、中国非营利性小额信贷的主要组织形态及其变化 48
二、三个主要非营利性小额信贷管理系统的变迁 49
（一）中国社会科学院农村发展研究所“扶贫经济合作社”管理系统的转变 49
（二）中国国际经济技术交流中心所属联合国开发计划署援助小额信贷机构管理系统的转变 50
（三）中国扶贫基金会小额信贷管理体制的变迁 52
三、商业化、股份化与坚持非营利性——几个具有代表性的小额信贷机构 56
（一）商业化转制：宁夏东方惠民小额贷款股份有限公司 56
（二）股份化改制：重庆开州民丰互助合作会 58
（三）坚持非营利性：四川省仪陇县乡村发展协会 61
四、改制的效果 64
（一）改制成功与否的判断标准 64
（二）对改制效果的简要评价 64
五、需要讨论的问题 65
（一）改制后的小额信贷机构是否仍具有非营利性 65
（二）不具非营利性特征是否妨碍了初始扶贫目标 66
（三）改制后的公益产权利益谁来代表和行使 66
（四）怎样构建社会企业 67
第五章 非营利性小额信贷机构业务模式及其变化 69
一、目标客户与市场定位 69
二、产品和服务模式的变化 70
（一）产品服务更加多元化 70
（二）联保担保贷款比重增加 72
（三）反担保门槛适当降低 73
（四）女性客户更受关注 74
（五）“一站式”服务更便捷 75
（六）非金融服务更丰富 75
三、业务流程 77
（一）传统业务流程 78
（二）业务流程变化与创新 79
四、风险管理（信贷、内控等）模式 80
（一）建立贷款评估体系 80
（二）建立信誉刺激机制 80
（三）建立风险防范机制 81
（四）建立员工风险培训机制 81
（五）建立信息化管理系统 82
五、新技术应用与业务模式 82
（一）运用大数据和云计算 82
（二）设计风险预测模型 83
第六章 非营利性小额信贷机构的财务绩效 84
一、盈利性分析 84
（一）经营规模不断扩大，贷款额度为5万元以下的贷款规模扩张*快 84
（二）利润水平总体上升，个体存在很大差异 86
（三）运营自负盈亏比率大幅上升 89
二、经营效率分析 89
（一）资产要素的经营效率呈倒U型发展趋势 89
（二）人力资源的经营效率略有下降 90
三、信贷质量分析 94
（一）逾期贷款率有所下降 95
（二）注销贷款比率普遍较低 96
（三）贷款损失准备金率大幅上升 97
第七章 非营利性小额信贷机构的社会绩效 99
一、社会绩效管理理念 101
（一）社会绩效 101
（二）社会绩效管理 102
（三）社会绩效管理与社会绩效评估 102
二、社会绩效管理路径 102
三、中国小额信贷联盟会员机构社会绩效现状 104
（一）社会绩效管理系统 105
（二）服务质量 106
（三）覆盖广度 107
（四）覆盖深度 108
（五）扶贫效果 110
（六）其他 111
四、结论 112
（一）社会绩效管理系统 112
（二）服务质量 113
（三）覆盖广度 113
（四）覆盖深度 113
（五）扶贫效果 113
（六）其他 113
第八章 若干结论和政策思考 114
——我国公益性小额信贷组织是普惠金融健康发展的重要补充力量 114
一、 若干结论性意见 114
（一）公益小额信贷组织自觉自愿服务于普惠金融的低端群体 114
（二）公益性小额信贷组织的成败原因 116
（三）总体上说我国公益性制度主义小额信贷组织在微观上是成功的，宏观上则不成功 118
二、 政策建议与思考 122
（一） 对政府和监管部门 122
（二）对公益小额信贷组织 126
（三）公益小额信贷组织可能的转型发展方向 126
第九章 非营利性小额信贷机构的典型案例分析 127
案例一：汉中市西乡县妇女发展协会案例分析 127
一、成立背景与发展历程 127
二、法律性质与治理结构 128
三、资金来源 129
四、信贷用途与产品 130
五、客户类别与特点 130
六、贷款程序与风险控制 132
七、内部管理 133
八、财务状况 134
（一）信贷发放量 134
（二）信贷质量 134
（三）经营效率 135
（四）可持续能力 135
（五）净利润与负债 136
九、 社会效益 137
案例二：内蒙古格莱珉商都小额贷款公司案例分析 138
一、商都县概况 138
二、格莱珉商都小贷公司发展变迁历程 139
三、格莱珉商都小贷公司经营现状 140
（一）组织架构 140
（二）业务进展 140
四、贷款产品及其目标客户 141
（一）2011-2016年中和农信接管前贷款产品及客户 141
（二）2017-2018年中和农信接管后贷款产品及客户 141
五、内部管理制度 143
（一）薪酬福利制度更具激励性 143
（二）员工管理更规范有效 144
（三）统一接入中和农信电子信息系统 144
六、社会绩效 144
七、格莱珉小额信贷模式中国化的思考 145
案例三：中和农信接管社科院扶贫社小额信贷项目研究---中和农信课题组报告节选 146
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