本书稿旨在发掘和分析鸦片战争至1949年间关于地方行政研究的文献，包括地方的城市管理、卫生行政、警察行政、教育行政和县域自治等方面的内容，为现代地方政府治理提供了对传统的借鉴。
北京大学自民国二十年即1931年开设“行政学原理”课程，被认为是中国行政学开始和建立的标志性事件。然而，行政学研究的出现其实早于此，1914年商务印书馆出版有《地方行政要义》一书，1920年又出版了《教育与学校行政原理》一书，虽没有冠以“学”字，但内容确实是在研究某一领域的行政规律。1920年更有《森林行政学概要》的文章发表，探讨森林行政学的定义和范围等基本问题。与此同时，以沈乃正为代表的20世纪30年代开始成为行政学教学研究骨干的一批人正赴国外留学，学习政治学和行政学（地方政府）专业的知识。因此，可以说正式的中国行政学已经过了一百多年的发展。然而，目前已是一门达到逐渐形成“范式”（paradigm）阶段的学科的中国行政学，其学科史的研究竟然云遮雾障、先天不足，这是难以想象、不能容忍的。据查，目前不乏西方行政学史和中国行政史的文献，前者有竺乾威、丁煌、唐兴霖等的论著，后者有王建学、祝马鑫、李坚、张利华等的研究成果。赵宝煦和俞可平关于中国政治学百年史的文献，1949年以前的情况简单带过，基本没有行政学的具体内容。刘怡昌等人的《中国行政科学发展》稍微提到中国前辈学者的工作，且对之显然“乏善可陈”。韩兆柱的《中国行政学的产生和发展》一文则重点介绍了1949年以后行政学的发展，关于近代中国行政学的发展也是寥寥数语，篇幅非常有限。近年来，杨沛龙专门对民国时期的行政学史进行了研究，确是此研究方向的优秀代表，为近代行政学史的研究拉开了帷幕。杨沛龙有硕士论文《中国行政学史研究序说-一民国时期行政学之发展概况、定义及研究范围》、博士论文《行政实践与学科发展：民国时期行政学研究》和专著《中国早期行政学史：民国时期行政学研究》，但是对中国行政学源头的挖掘不够充分。当然，中国行政学的学科史目前云遮雾障也是有一些客观原因的。例如，20世纪50-70年代中国行政管理学的中断，国内学者对于百年前至五十年前的行政学人物和论著相当陌生，也包括近代行政学教育和研究一般安排在政治学系，长久难有一席之地。可以说，中国行政学史研究这块荒地有待进一步开垦，有待进一步清晰化。笔者有幸和许康教授一起，通过对近6000份史料的梳理，基本把握了中国近代行政学史的发展脉络。在成书《中国近代行政学史料钩沉和钩玄》的过程中，笔者发现“地方行政”问题在中国近代行政研究中不仅出现得早，而且成果丰富、内容完整，而现今地方治理问题也是公共行政中的重要研究领域，挖掘和介绍近代中国近代学者们对地方行政的研究，想必不仅是一件趣事，而且对现今中国的地方治理或许也是有借鉴意义的。在许康教授的鼓励下，笔者开始了对地方行政研究史的梳理和分析。
冠以“地方行政”的文章□早见于1905年。1905年的《英美地方行政》一文提到：“1620年英人移住于美国由哥脱岬登岸之时……结有盟约，以资自治……今则庶事毕举，遂由町村而郡而州，递次上进，各臻美备……然所基实在英国。”武进和王倬编的《地方行政要义》是首条系统阐述地方行政的文献，此书将地方行政分为内务行政、财政行政、司法行政、军事行政和外务行政五大类，在对地方行政的五大类进行综合论述后，对五大类行政进行了分论。1925年民智书局出版了邵元冲所著的《训政时期地方行政计划》，1927年，北京永华印刷局出版了黄绶所著的《地方行政史》o此后，地方行政研究从20世纪30年代开始持续发展，呈现出系统性、专业性、团队性和密切联系实际的四大特点；在内容上从早期的内务行政、财政行政、司法行政、军事行政和外务行政的五类拓展到包含地方政府行政体制、警察行政、教育行政、卫生行政、省县乡镇行政等更具体的内容，和当代公共行政学科中地方治理研究的范围已经非常接近了。
第一章 行政学和地方行政学的产生和发展
第一节 行政学各论的出现和中国行政学科的产生
第二节 地方行政实践和研究的系统推进
第二章 地方行政体制研究
第一节 中央一省的关系
第二节 省的范围问题
第三章 乡镇自治与县政改革
第一节 城镇乡自治的宣传和实践困境
第二节 乡村建设和平民教育
第三节 新县制研究和基层治理
第四章 警察行政的建立和研究
第一节 警察行政学的引进和警察制度的创设
第二节 警察人才培养和教材编译
第三节 警察官员和学者的理论研究
第五章 教育行政和地方教育行政的理论研讨
第一节 教育行政的提出及研究内容的不断深化
第二节 地方教育行政的教材编写和专题研究
第三节 省和县地方教育行政研究
第六章 卫生行政学的形成和发展
第一节 早期学者对卫生行政历史和意义的追索
第二节 从北洋政府到南京政府的公共卫生管理
第三节 卫生行政若干专门领域的政见和论著
《中国近代地方行政研究史料钩沉》：
二、梁漱溟的乡村建设实验
北京大学哲学教授梁漱溟（1893-1988），以儒学指导行动，强调回到本土的价值观和空想的地方自治主义，而彭禹庭却把他的组织建立在乡村社会不可无视的自卫上。梁漱溟等离河南后，应山东省府之请，于十九年组设乡村建设研究院。在山东省主席韩复榘（曾是冯玉祥的部下，此前任河南省主席）的授权之下，1931年研究院在邹平县开办。此时梁以改村治之名，而明标乡村建设之论，故国人目为乡建派。一批所谓村治主义者如梁仲华、孙廉泉、王炳程、陈亚三、王绍常当等齐集该院，主持邹平等县实验工作。和（梁漱溟所景仰的）陶行知在晓庄办的学校一样，梁漱溟办的研究院也力图训练一种特殊类型的乡村干部：主要来自富农或地主家庭受过教育的青年，了解农村的生活方式，能忍受农民的穷困，并能与他们无隔阂地交往。
儒家思想的影响非常显著，这显示出这所学校日常工作的特点。
梁漱溟在山东的乡村建设实验，基本上是依靠本土的儒家改良主义，对干部学员进行道德灌输和个人自我修养的训练，再推及农民农家。山东乡村建设研究院于“系承前河南所设村治学院之遗规”，“将学校教育与社会教育、地方自治打成一片，以乡学村学为建设中心，可谓□□县政，涵盖自治”。（李宗黄《考察江宁邹平青岛定县纪实》P5-6），得到省政府授权，有邹平、菏泽（“昔为盗匪出没之区，对于自卫□为需要”，组成“有训练在武装农民自卫团体”，成绩明显。）两个县的行政实际上交由该院管理。这种管理模式在1933年被国民政府加以合法化。山东乡村建设实验区到1937年超过70个县，国民党政府此举显然是既谋求控制，也想从当时正在进行的各种乡村建设项目中得利。
剑桥中国史乡村建设运动：
邹平的地方组织，县以下的行政区划符合以前存在的“自然”区域，以自然村和明显的集市区域（乡）为单位；废弃了南京政府法定的较大的、更属人为的区和乡。乡和村级行政实体称为“学校”，与他们对农民进行教育和推动的途径一致。梁漱溟认为，从下层开始的建设要求政府通过教育和推动农民，慢慢地、不唐突地工作下去。他认为“过多的限制，过多的主动‘帮助”’，只会有损于社会，实于事无补。民众中如果没有相应的积极精神，政府机关忙碌而进取，影响所至，对民众只能是额外的负担。
乡建派自有其一贯之理论与方法。他们认为中国社会由于兵匪苛征等政治性之破坏，外国经济侵略的经济性之破坏及礼俗风俗激变的文化性之破坏，致使中国社会机构日趋破落，向下沉沦，此种向下破坏沉沦之结束，乃造成“社会组织构造”的整个崩溃，充其极将造成国族沦亡，文化毁灭。同时，因为：1.“民主政治运动，在中国是少数知识分子的模仿运动，大多数人无此要求”；2.中国民众穷苦非常，仅足一饱，无法过问政治，加以工商不发达，交通不便利，无人为民主政治之中坚，亦无人愿参加政治活动；3.中国人不爱“争”，不爱“动”，且中国政治哲学重性善，而其人生价值之认识在“理”，求其适可而止，绝不乐于政治舞台上之你争我夺。故以西洋民主政治挽救中国，自非其道。然以：1.中国阶级分化不明，缺乏共产主义革命之基础；2.中国“缺少革命对象”；3.共产主义缺少统一理论，故循苏联共产经济之路，亦难免缘木求鱼之讥。且乡民愚昧无知，土劣从中操纵，侈言地方自治，徒成苛政扰民，别无他益。彼等据此视点：归纳救国之道于乡村建设，企循乡村建设之路，以发展乡村文明，调和都市与乡村之关系，并认其间之基点，唯在知识分子之能与乡人由接近而混融，作“一种上层动力与下层动力接气的功夫”，俾两力互为作用，交相转化，以此融混而成之大动力，完成政治上之民主，经济上之合作，社会上之厚俗，以“辟造正常形态的人类文明”，“使经济上的富，政治上的权，综操于社会，分操于人人”，“社会重心从都市移植于乡村”。至其上下交相融之途径，则又在开出一“新治道”。
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