社会工作与社区居家养老_杨玲丽著_9787513045223

本书以上海市的社区嵌入式居家养老模式为主线，在介绍其发展脉络和发展成就的基础上，主要对上海市各个区所推行的居家养老服务的特色和亮点进行了经验总结和深入剖析，以期能为在全国范围内更好地推广社区居家养老模式提供经验借鉴。

截至2019年年底，上海市户籍人口1471.16万人，其中60岁及以上老年人口518.12万人，占户籍总人口的35.2%；80岁及以上高龄老年人口81.98万人，占老年人口的15.8%，占总人口的5.6%。【注：上海市卫生健康委员会.2019年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息［EB/OL］.［2020-09-10］.http://wsjkw.sh.gov.cn/tjsj2/20200527/06873e6ec8f54a158c25475dbbb574a6.html.】于是，在国家“9073”的养老布局［90%的老人在社会化服务协助下通过家庭照料（居家）养老，7%的老年人通过购买社区照顾服务（日间照料）养老，3%的老年人入住养老服务机构集中养老］中，上海市多措并举，不断完善以居家为基础、以社区为依托、以机构为支撑的社会养老服务体系。
2000年，上海市首先在静安、长宁、嘉定、黄埔、卢湾和杨浦等6个区的16个街道试点社区居家养老服务。2004年，社区居家养老服务在全市全面铺开，各个区县相继成立了居家养老服务中心和助老服务社，设立区级居家养老服务指导中心，指导、监督、管理各社区居家养老服务中心和助老服务社的工作。2010年，上海市开始规范社区居家养老工作。2014年，上海市进一步完善社区居家养老服务，试点社区嵌入式、多功能、综合性养老服务机构——长者照护之家，涌现出多种不同的服务模式，解决老人在所居住社区内的就近养老需求。2015年以来，上海市在街镇层面大力推进社区综合为老服务平台建设，以“四合”（设施组合、服务统合、管理整合、虚实结合）方式集中各类为老服务设施，并依托信息化管理系统，统筹为老服务资源、提供多样化服务，最终在社区实现养老服务的四大功能，即“一站式综合服务”“一体化资源统筹”“一网覆盖的信息管理”“一门式的受理评估”。上海市还进一步完善了老年照护梯度化保障政策：坚持政策向社区居家养老倾斜，推动社区居家照护和机构照护合理分工、有序衔接，并推进建立精准补贴机制——根据老年人经济收入状况，分别以低保、低收入、城镇企业月平均养老金为标准，形成梯度；根据老年人身体状况，经统一老年人照护需求评估，按病情的不同程度，也形成梯度。同时，建立健全梯度转介和保障制度，形成社区居家养老服务与机构养老服务政策、生活照料服务与医疗护理保障政策、养老机构医疗护理床位支持与老年护理院医保政策等梯度衔接的政策体系。
2016年，人力资源和社会保障部开始在上海等15个城市开展长期护理保险试点工作。上海市于2017年在徐汇、普陀、金山3个区先行试点，2018年将试点工作在全市范围内推开，推动社区居家医养结合的发展。截至2019年7月，全市长期护理保险试点各街镇社区事务受理服务中心累计受理申请已经达到50.8万人次，累计完成需求评估45.5万人，接收服务对象41.6万人。2019年，上海市筹集安排长期护理保险资金106.5亿元，支持扩大长期护理保险试点,对符合条件的市民社区医疗互助帮困计划对象增设照护补助,长期护理保险服务惠及49.3万老年人。
2019年11月19日，上海市民政局印发了《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》（沪民养老发〔2019〕27号），进一步指导养老服务体系建设。社区嵌入式养老服务，是指在社区内围绕老年人生活照料、康复护理、精神慰藉等基本需求，嵌入相应的功能性设施、适配性服务和情感性支持，让处于深度老龄化的社区具备持续照料能力，让老年人在熟悉的环境中、在亲情的陪伴下原居安养。社区嵌入式养老主要在市中心城区和城镇化地区开展，由街道办事处、镇（乡）人民政府（以下简称街镇）在区人民政府的领导和民政部门的指导下结合辖区特点规划布局。街镇根据老年人口发展和分布密度等因素，在辖区内构建1个或按片区构建多个“15分钟服务圈”，实现养老服务设施可达、服务可及。在每个“服务圈”内，重点依托1个社区养老综合体（社区综合为老服务中心）和若干个家门口服务站点，形成两个层级的服务供给。“服务圈”中的老年人，在家中可获得生活照护以及助餐、助浴、助洁、助医、助急、助行等服务，在家门口服务站点中可获得基本的生活照料和互助式养老服务，在社区养老综合体中可获得更加专业、综合的养老服务支持。服务主要聚焦失能、失智、高龄、独居等有刚性需求的老年人，为他们提供长期照护和社会支持服务。截至2019年年底，上海市全市已建成268家社区综合为老服务中心。
在政府的主导和引导下，社区嵌入式养老服务积极培育并引进从事长期照护、康复护理、智慧养老、社区支持等各类服务机构，发挥他们各自的专业优势，为老年人提供高品质、高质量的服务。目前，老人们能够享受到的专业照护包括：机构照护服务，由养老院、敬老院、福利院、养护院、颐养院等机构为老年人提供的集中居住和照料护理服务；短期托养服务，由长者照护之家等机构为老年人提供全托型、阶段性的照护服务；日间照护服务，由日间服务中心等机构为老年人提供日间的托养服务，鼓励开展早托、晚托，接送等附加服务；居家照护服务，由社区养老服务机构为老年人提供居家上门照料服务。2020年11月1日起施行的《养老机构管理办法》也鼓励和支持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老机构，由政府投资兴办的养老机构也可以采取委托管理、租赁经营等方式交由社会力量运营管理，为社区嵌入式养老服务提供了更丰富的资源。
社区嵌入式养老模式结合社会内部以及社区周边的养老服务资源，既可以提供机构入住养老服务又可以提供入户养老服务，集中了传统家庭养老、社区居家养老和机构养老三者的优势。
“养儿防老”作为一种传统的养老观念，在中国有着深厚的文化底蕴，实现三代同堂共享天伦之乐，仍然是当代老年人的养老梦想，然而人口结构的变化、家庭规模的缩小，使得传统的家庭养老逐渐难以为继。而安土重迁的思想常常使得部分老年人不愿意选择机构养老。“嵌入式”养老机构有着离家近的优势，不同于传统养老院，可以满足老年人不愿意离家的需求。上海市在社区嵌入式养老服务指导下，以政府托底养老服务为主导，引入社会组织参与“嵌入式”养老模式，以政府购买服务的形式，引导民营资本进入和市场化运营养老社区，不仅有利于扩大“嵌入式”养老活动的参与主体，也有利于发挥社会组织独特的服务作用与评估作用。
本书以上海市的社区嵌入式居家养老模式为主线，在介绍其发展脉络和发展成就的基础上，主要对上海市各个区所推行的居家养老服务的特色和亮点进行了经验总结和深入剖析，以期能为全国范围内更好地推广社区居家养老模式提供经验借鉴。

杨玲丽
上海政法学院教授
2020年10月16日

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