本书通过对比国内外法人治理实践背后的理论源流、制度设计、相关配套，尝试从底层逻辑上解构我国公共文化机构法人治理的理论基础，同时结合国际治理理论发展演变，选择建立在对传统管理理论和新公共管理理论批判反思基础上的新公共服务理论为视角，将我国公共文化服务理想和价值理念与西方治理理论建立连接，在此基础上搭建本书的分析框架。研究案例的选择以2014年原文化部首批公共文化机构法人治理试点单位为主，辅之以其他几家推进法人治理改革较有成果的单位，从制度出发点、机构运行、政府角色、公众参与、配套保障等环节分析我国公共文化机构法人治理实践的现状和问题，提出完善我国公共文化机构法人治理的建议和对策，对公共文化机构法人治理进一步实质化、本土化有所借鉴。
本书为京师青年艺术论丛中的一种，该论丛由黄会林、胡智锋、王宜文主编。京师青年艺术论丛是北京师范大学艺术研究领域青年学者和学子们创新成果的汇总，是对中国艺术学科所面临的新环境、新挑战与未来发展的探究，通过对人文性、科学性、创新性的把握，为推进中国艺术学科的学术研究和科学进步做出独特的贡献。
本书以新公共服务理论为视角，通过梳理法人治理制度的理论逻辑和配套支撑，在传统公共行政和新公共管理实践成效基础上进行总结反思，探讨如何突破现有人事、财政体系的限制，充分发挥理事会的作用，真正落实法人自主权，建立规范合理的现代管理体制和运行机制，对于我国公共文化机构法人治理的未来发展具有较强的借鉴意义。
推动法人治理结构现代化的理论探索
杨乘虎
以公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆为重点领域，推动公共文化机构建立以理事会为主要形式的法人治理结构，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，落实法人自主权，进一步提升公共文化机构的管理水平和服务效能，是当前我国加快转变政府职能，深化公益性文化事业单位改革的重点之一。
为此，国家先后出台《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（2011）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）等政策文件，颁布实施《中华人民共和国公共文化服务保障法》（2017）、《中华人民共和国公共图书馆法》（2018）等法律，强力推进公共文化机构法人治理深度实施。与之相呼应，2014年，文化部a建立第一批公共文化机构法人治理点，开启实践探索的经验积累。2017年9月，中宣部、文化部等七部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，从时间节点、内容配套、目标要求等方面形成了系统的改革框架。十三五规划时期，法人治理结构改革任务的推进已经取得了显著成果。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第三十六章第三节《深化文化体制改革》提出：完善文化管理体以公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆为重点领域，推动公共文化机构建立以理事会为主要形式的法人治理结构，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，落实法人自主权，进一步提升公共文化机构的管理水平和服务效能，是当前我国加快转变政府职能，深化公益性文化事业单位改革的重点之一。为此，国家先后出台《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（2011）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）等政策文件，颁布实施《中华人民共和国公共文化服务保障法》（2017）、《中华人民共和国公共图书馆法》（2018）等法律，强力推进公共文化机构法人治理深度实施。与之相呼应，2014年，文化部。建立第一批公共文化机构法人治理试点，开启实践探索的经验积累。2017年9月，中宣部、文化部等七部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，从时间节点、内容配套、目标要求等方面形成了系统的改革框架。十三五规划时期，法人治理结构改革任务的推进已经取得了显著成果。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第三十六章第三节《深化文化体制改革》提出：完善文化管理体制和生产经营机制，提升文化治理效能。这说明十四五时期，完善国有文化资产管理体制机制，深化公益性文化事业单位改革，推进公共文化机构法人治理结构改革，仍然是深化文化体制改革的重要环节，需要理论研究的跟进与深化。
这一领域的已有研究，存在两多两少的显著特点。一是较多从机构主体视角侧重公共文化领域的行业共性，对制度背后的支撑逻辑研究不足，具体体现为对图书馆、文化馆、博物馆等公共文化机构的法人治理探索进行的分析居多，聚焦于理事会的定位、功能、构成、运作等具体技术层面，但是对法人治理制度的背景研究相对较少，对其包含的理论逻辑和配套支撑缺乏系统梳理。二是较多从行政管理角度审视公共文化机构法人治理各主体之间的关系，服务视角与公众参与视角的研究依然薄弱，而对多元主体共治、法治保障、社会监督等探索尚未有效展开。
立足中国国情与中国实际，结合国际管理新思潮，思考探索政府、公共文化机构、公众思维方式和行为方式的转变，既是基于十四五时期的国家需要和时代需要，也是这一领域理论研究自身发展的学术需要，对于我国公共文化机构法人治理的理论创新和实践探索，具有极其重要的意义。
首先，基于建设现代文化治理体系的国家需要。文化治理是国家治理体系里更基础、更广泛、更深厚的治理形式，与其他治理形式相互联系、互相作用。文化建设作为国家五位一体总体布局的构成方面，决定了文化治理在国家治理体系中的重要地位。探索推进公共文化机构法人治理改革是政府职能转变的重要内容，是以保障公众基本文化权益为制度和政策设计出发点的制度创新，也是公共文化机构从传统管理方式向现代治理体系转变的积极探索。立足中国国情，建立中国特色公共文化机构法人治理制度，利用文化自身发展规律和社会功能，调动各方积极性，实现社会有序运转，是坚定新时代中国特色社会主义文化自信的重要体现，更是构建现代文化治理体系的国家需要，对于繁荣发展社会主义文化，建设社会主义文化强国，具有重大而深远的战略意义。
其次，基于公共文化服务高质量发展的时代需要。公共文化机构建立法人治理结构，推行法人治理运行机制，能够更好地完成其目标宗旨，发挥公共文化服务的最佳效能。检视我国公共文化机构法人治理的现存问题，公共文化机构法人治理还处于起步阶段，传统管理体制的制约因素依然较大，需要在下一阶段工作中研究探讨深化实践的路径。作为源起于国外的一种治理方式，法人治理涉及政府、公共文化部门和社会各方利益相关者之间的关系的调整。如何更精准地将其置于我国的具体制度背景，如社会性质、文化体制、政府政策等限定下进行讨论和把握，在文化发展方式创新中结合国情，对文化治理模式的变革具有紧迫的现实意义。
再次，基于公共文化治理研究理论创新的学术需要。由于中外政治制度、文化制度与学术语境的差异，关于治理理论的内涵及外延的阐释仍然莫衷一是、界限模糊。随着西方公共管理学、公共政策学等学科建设日益完善，以新公共管理、新公共服务等为代表的理论研究为当代公共文化服务研究提供了充实的理论基础，这些理论、学说适应了西方国家以新公共行政和服务型政府建设为主要价值诉求的政府改革，对世界公共行政的发展产生了深远影响，也为我国现代治理体系提供了学理的路径参考和理论借鉴。相比于全球文化治理历经30余年的研究积累，我国公共文化治理的研究虽然刚刚起步，但是未来可期。从新公共服务理论的视角研究法人治理理论在我国公共文化机构中的运用，不仅可以填补学术界在这一研究领域的空白，也将推动源起于西方公司股东与经理人之间的委托代理关系在我国公共文化机构中的转化与运用。
任何管理理念的转变都植根于不断变化的时代特征。本书以新公共服务理论为视角，通过梳理法人治理制度的理论逻辑和配套支撑，在传统公共行政和新公共管理实践成效基础上进行总结反思，探讨如何突破现有人事、财政体系的限制，充分发挥理事会的作用，真正落实法人自主权，建立规范合理的现代管理体制和运行机制，对于我国公共文化机构法人治理的未来发展具有较强的借鉴意义，也期待这一研究成果为我国公共文化服务高质量发展提供理论的动力，为现代文化治理体系和治理能力的现代化，提供理论思考。
2021 年7 月
于北京
（作者系国家文化和旅游公共服务专家委员会秘书长，北京师范大学国家公共文化发展研究中心执行主任、教授、博士生导师）
李强，现就职于中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心），北京师范大学艺术与传媒学院博士后，中国传媒大学文化产业专业博士，主要从事公共文化、文化产业、文旅融合等内容研究。参与国家社科基金项目世界各国文化法律、文化政策比较研究、国家社科艺术学项目重点课题国家基本公共文化服务指标体系建设研究等课题研究工作。作为项目执行，参与《中华人民共和国公共文化服务保障法》实施情况评估研究 雄安文化服务设施功能配置和交付条件智能化要求等十多项研究课题。曾发表《十四五时期公共文化服务高质量发展的新观念与新路径》等论文十余篇。
目 录
绪 论 / 001
第一章 公共文化机构法人治理：概念、理论沿革与域外实践 / 003
第一节 相关概念界定 / 003
一、公共文化机构界定 / 003
二、法人治理 / 005
三、公共文化机构法人治理 / 006
第二节 公共文化机构法人治理理论基础 / 009
一、经济学与管理学领域的公司治理相关理论 / 010
二、政治学与公共管理学领域的治理相关理论 / 013
第三节 国外公共文化机构法人治理实践 / 017
一、理事会人员的产生与构成 / 018
二、理事会职能 / 019
三、理事会决策机制 / 019
四、资金获取渠道 / 021
五、法律保障体系 / 021
第二章 我国公共文化机构法人治理的引入：历史、动因与现状 / 023
第一节 我国公共文化机构治理模式历史追溯 / 023
一、清末民国时期：近代法人治理制度草创 / 023
二、中华人民共和国成立：计划经济政事一体化管理模式 / 024
三、20 世纪90 年代以来：事业单位法人治理分类改革 / 024
第二节 我国引进法人治理制度的动因 / 027
一、公共文化机构法人治理是建设现代文化治理体系的国家需要 / 027
二、公共文化机构法人治理是公共文化服务高质量发展的时代需要 / 029
三、公共文化机构的所有权与经营权分离构成法人治理的现实基础 / 030
第三节 我国公共文化机构法人治理的突出特点 / 031
一、中国共产党在公共文化机构法人治理中的核心地位 / 032
二、政府在公共文化机构法人治理中的主导作用 / 033
第四节 我国公共文化机构法人治理的现状 / 033
一、法人治理结构主要形式：理事会 管理层 / 033
二、理事会主流类型：决策与监督型 / 035
三、理事会组成：吸纳社会多方面人士参与 / 036
四、理事会运行机制及配套：摸索中完善 / 037
第三章 新公共服务视角的选取：逻辑与框架 / 038
第一节 研究现状：缺乏服务视角与公众参与视角 / 038
一、法人治理相关概念研究 / 039
二、法人治理组织架构相关研究 / 039
三、法人治理相关运行机制研究 / 040
四、其他方面的相关研究 / 041
第二节 以新公共服务为视角研究的理论逻辑 / 044
一、新公共服务理念在我国公共文化机构法人治理中的话语基础 /044
二、新公共服务理念与我国公共文化机构法人治理核心需求的契合点 /045
三、公共文化机构法人治理关键要素在不同理论中的特点比较 / 047
第三节 基于新公共服务视角的我国公共文化机构法人治理分析框架 / 053
一、制度起点：公共利益保障中的多元利益诉求分析 / 053
二、服务主体：理事会多元主体共治目标下的运行分析 / 053
三、管理主体：政府和公共文化机构角色分析 / 054
四、服务客体：公众参与分析 / 055
五、配套保障：法治体系建设分析 / 055
第四章 公共利益保障：目标，而非副产品 / 056
第一节 公共文化机构法人治理语境下的公共利益 / 056
一、公共利益的内涵 / 056
二、我国公共文化机构法人治理的公共利益特征 / 057
第二节 公共文化机构法人治理过程中公共利益实现的障碍 / 058
一、公共文化机构公共利益实现过程中的公私矛盾 / 058
二、理事会成员多元利益诉求对公共利益实现的影响 / 060
第三节 基于对话与参与的公共利益构建 / 062
一、明确公共利益作为法人治理的逻辑起点 / 063
二、促进公共文化机构主导下的对话与参与 / 063
三、保障多元主体参与治理机会均等 / 064
四、实现多元治理主体的利益平衡 / 064
第五章 公共文化机构理事会运行：多元共治的结构、机制与目标 / 066
第一节 公共文化机构理事会的组建与运行制度 / 067
一、法人治理多元主体共治的架构设计 / 067
二、章程的制定和制度建设 / 070
第二节 理事会制度的几种地方特色实践 / 073
一、总分馆联合理事会 / 074
二、多馆联合理事会 / 075
三、基层公共文化综合体法人治理制度 / 076
第三节 透明、民主、法治的共治机制的构建 / 077
一、理顺理事会与其他主体权责关系 / 078
二、建立分工明确、科学合理的决策架构 / 081
三、完善制度设计，确保理事会运行需求落实到位 / 084
四、加大创新力度，探索不同类型理事会模式 / 088
第六章 行政角色：从管理走向治理 / 089
第一节 政府推进和指导下的公共文化机构法人治理实践经验 / 091
一、制度推行从指令到指导的转变 / 091
二、人事管理制度改革从身份管理向岗位管理转变 / 093
三、扩大公共文化机构的财务自主权 / 094
第二节 政府作用的巩固与完善：从划桨转向掌舵 / 095
一、寻找政府意识形态管理与服务理念的平衡点 / 095
二、进一步探索公共文化机构人事管理自主权的实现形式 / 097
三、从记账算账转向积极的财务管理 / 099
第七章 公众参与：自身文化权益的实现与更广泛社会责任的承担 / 103
第一节 公共文化机构法人治理的目的是公众参与 / 103
一、作为公众权利的公共文化服务 / 103
二、参与不是手段，而是目的 / 104
第二节 公共文化机构公众参与理事会的行业特征 / 105
一、公共图书馆：发挥社会理事对阅读的推广作用 / 105
二、公共博物馆：社会理事的专业性突出 / 105
三、群众文艺机构：发挥热心群众代表的辐射带动作用 / 106
第三节 公众自发参与机制的构建 / 106
一、公众文化权利意识和责任意识的培养 / 106
二、畅通理事会与公众连接渠道 / 107
三、发挥社会组织桥梁纽带作用 / 108
四、积极参与内容管理 / 108
五、吸引社会力量投入 / 109
第八章 法治保障：实现文化权利的合理分配 / 111
第一节 公共文化机构法人治理法律依据 / 111
一、宪法依据 / 111
二、法律依据 / 112
第二节 我国公共文化机构法人治理法律保障体系 / 113
一、公共文化机构法人治理法治保障体系概况 / 113
二、公共图书馆法人治理法治保障体系 / 115
三、博物馆法人治理法治保障体系 / 116
四、群众文艺机构法人治理法治保障体系 / 117
第三节 公共文化机构法人治理法治保障体系的完善 / 118
一、在行政法治中体现公共文化服务的重要价值 / 119
二、在立法工作中强化对法人治理结构建设的专题阐释 / 120
三、完善配套法律保障 / 121
结 语 / 123
参考文献 / 125
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