基于“对象-目的-方法”三维框架的创新发展政策评估研究_韩燕妮著_9787519613556

本文采用"对象-目的-方法"的三维框架对研发费用加计扣除政策和成果转化政策组合进行评估研究，依照不同的评估目的和评估方法，得到了各自的评估结论。在研发费用加计扣除政策的评估中，主要采用定量方法中的反事实分析法对政策的效果进行评估。从评估结论看，享受加计扣除政策的企业在包括资金和人力在内的研发投入上比同条件下未享受该政策的企业多。成果转化政策组合基本运行良好，成果转化效果在政策实施期间内有很大提升，政策对成果转化过程中的难点有所改善。评估提炼总结了众多改革措施之一的"天长模式"。对评估中发现政策仍存在的问题进行总结并提出了相应的建议。

第一节选题背景与意义

一、创新发展的重要性

自18世纪英国工业革命以来，世界经济社会发展水平有了质的飞跃，人类的生活方式、社会结构和意识形态都发生了重大变化。此后的第二次、第三次工业革命，进一步推动世界经济的蓬勃发展，将一个又一个新兴科技大国推上历史的舞台。推动这些进步的，是一个个的新发明、新技术、新的生产资料和新的组织形式，熊彼特在1912年将这些推动社会经济进步的因素归纳为“创新”。当今，新古典经济学派在解释经济增长时，仅仅劳动力和资本两个因素已经乏力，索罗余量则解释了发达国家大部分的经济增长是由除劳动和资本以外的技术进步推动的。创新早已成为促进国家经济发展、提升人民生活水平的重要力量，也是决定当今时代国家竞争力的重要因素。

创新是动态变化的，它的出现不断打破原有经济体系平衡，为谋求社会总福利增长开拓新边界。经济发展是世界各国竞相追逐的目标，创新发展是我国继要素驱动发展、投资驱动发展后的新经济发展模式。创新发展以创新作为驱动力量服务经济、社会的发展，涉及科学技术创新、商业模式创新、制度创新、管理创新和社会创新以及人才培养机制创新（冯之浚等，2015）。创新发展区别于创新，更加强调了创新的价值导向。创新发展不仅仅着力于经济的增长，同时也包含科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值的创造（中国科学院创新发展研究中心，2009）。创新发展政策包括科技政策、人才政策、金融政策、财税政策等，在围绕创新驱动发展过程中，创新发展政策在经济社会制度建设、创新环境建设以及激发创新系统中各个创新主体的活力上发挥了重大作用。如今，创新发展已经成为各国争相追逐的焦点，科技进步越来越成为替代劳动、投资等要素成为国家发展的引擎。发达国家正将创新上升为国家战略，将加大基础研究探索、推动技术进步、促进创新发展作为工作重点，重点布局前沿科学和技术研究，加大对创新驱动的投资力度，保持科技创新的领先地位。发展中国家也在积极通过创新驱动发展实现对发达国家的技术垄断的突破，加速形成驱动国家发展的自主创新能力，为本国发展注入持续驱动力。创新驱动经济发展已经成为促进世界各国新一轮发展的引擎。

二、中国创新发展政策评估的必要性

1953年，中国启动了第一个五年计划，计划在1953—1957年建立社会主义工业化的初步基础，对重工业和轻工业进行技术改造，并提出“大工业”是建立社会主义社会的物质基础（李富春，1955）。1978年，全国科学大会的召开迎来了科学的春天，会议通过了《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》。1988年，中国科学技术促进发展研究中心发起召开了国内首次技术创新研讨会。1995年，《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》明确提出开展技术创新工作，我国技术创新开始从研究进入实践（吴建南和李怀祖，1998）。1999年，在北京召开的全国技术创新大会要求全面实施科教兴国战略，大力推进科技进步，加强科技创新。2015年，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》出台，我国创新发展始于“大工业”，并逐渐发展演变为促进科学技术的发展。从科技创新到创新驱动发展，标志着创新已经成为我国现阶段的重要发展力量。经过CNKI检索统计，1999年到2017年，中央和地方政府共出台10873项与“创新”有关的政府文件。自2006年以后，我国每年均有200条以上的创新政策或相关文件出台，且呈现逐年增加的趋势，并且在2016年达到了2315项，如图1-1所示。创新正在成为经济社会发展的重点，创新政策也成为各级政府为贯彻落实创新发展的重要手段。随着创新政策数量的增加，对创新政策的质量和科学性保障有了更高的要求，创新政策评估的重要性也大幅提升。目前，我国政策评估的体制机制仍然不够完善，决策的科学化发展受到制约。2015年，证券市场的熔断政策刚实行便被停止，实施10年的

“限塑令”迄今也名存实亡。很多政策存在短命或过时、质量不高、资源浪费的情况。作为政策过程中的重要一环，政策评估对提高政策质量、决策科学化发展、合理配置资源起着重要的作用。我国政策评估工作起步较晚，政策科学的发展还比较缓慢。改革开放以前的科技计划常以计划经济式的命令形式出现，适应于市场经济体制下的成熟、科学的政策制定及评估体系还没有被培育出来（唐云锋和李侠，2004）。很多国家都已经设立了政策评估相关的法律法规。美国各届政府均重视政策评估相关的法案，从20世纪50年代开始实行绩效预算管理，1973年颁布《联邦政府生产率测定方案》；20世纪90年代克林顿政府出台了著名的《政府绩效与结果法案》（GovernmentPerformanceandResultsAct）；2002年，小布什政府颁布《项目评估定级工具》；2011年，奥巴马总统签署了《政府绩效与结果现代化法案》。日本于2002年4月正式开始实施《关于行政机关实施政策评价的法律》，与之前推出的《关于政策评价的标准指针》和《政策评价基本方针》共同构成了符合日本政治体制特色的政策评价制度（董幼鸿，2008）。韩国于2001年通过了《政策评估框架法案》，对政策评估原则、评估主体、评估类型、评估程序和结果的使用和公开等内容都做了详细的规定（李志军，2016）。我国的政策评估制度还没有完全建立，已有的政策项目评价制度执行不够严格。20世纪70年代末，西方发达国家的决策工具——可行性研究引入我国，国家计委1983年颁发《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》将可行性研究正式纳入建设项目决策程序（沈恒超，2014）。科技部2000年出台《科技评估暂行管理办法》，并于2003年颁发《科学技术评价办法（试行）》，共同对科技计划和项目的评估内容等方面做了规定，但尚未针对评估主体、原则和具体操作流程等进行规定。与发达国家出台的相关法律在公共政策评估的主体、内容、标准、方式和程序等方面进行规定相比，我国的公共政策评估还需要向更为规范和法治化的方向发展。

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