本书基于上海市青浦区基层治理的实践经验，在新时代基层治理价值转向的背景下，探索建设幸福社区的创新路径。本书在新时期党建引领下，探讨社区治理体制的统合主义逻辑和大型居住社区多元共治的实现对策，分析基层自治落地的单元设置并探寻其建构逻辑；在执法力量下沉背景下，聚焦城管进社区这一基层治理实践，探寻实现基层善治 最后一公里 的有效路径；在人工智能迭代更新的时代中，寻求智慧治理赋能基层治理现代化的多维路径。
本书内容涉及党建引领、幸福社区、自治组织模式、城管下沉社区、矛盾调处、科技赋能等基层治理中的热点话题，涵盖了基层治理主体与参与、治理结构与体制、治理组织与运行、治理内容与手段等基层治理的核心议题，将理论与实践有机结合并体现了二者之间的呼应和互动。
前 言
识别公共政策问题的类型、分析影响并安排治理已成为公共政策分析的重要主题。对基层政府来说，鉴于资源、能力、面向等多重约束，该主题更为关键。一方面，宏观政策安排对基层治理的要求越来越高，中国式现代化赋予了基层较高的治理期望。党的二十大报告首次将完善社会治理体系置于国家安全的章节内，提出及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，意味着应以基层之治夯实中国之治。另一方面，近年来属地管理的政策异化已成为基层政府不可承受之重，旨在守土有责的属地管理逐渐沦为上级职能部门甩锅推责的工具，影响了基层治理实效。基层治理困境与人民善治期望形成了治理期望落差。对基层政府来说，大多数问题是可以通过常规方式解决的，如行政执法、领导重视、加大投入等，因为这些通常是有例可循的常规问题；而另有一些则是无法通过常规方式来解决的复杂事务，如百姓急难愁盼的关键小事，通常并无案例可循，或者问题的管理情景发生了显著变化导致已有的解决方式不能适用。基层复杂事务的差异性特点决定了标准化和统一性建构传统的失灵，而守土有责的压力又要求基层政府必须面对复杂难题。实际上，使命型政党领导下的基层干部始终把解决人民群众的急难愁盼问题作为头等大事。托马斯海贝勒（Thomas Heberer）等称县乡一级领导干部为战略群体，表明这个群体的主观努力是中国之治的重要一环。当代中国基层的诸多鲜活实践为中国特色的公共管理理论发展提供了肥沃土壤。
基层强则国家强，基层安则天下安。 2021年 4月，中央层面印发了《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，指出基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。全国各地迅速响应，因地制宜地采取措施，加强基层治理体系和治理能力现代化建设，打造共建共治共享的治理共同体。从行动主体来看，基层治理是指在基层范围内政府、社会组织、自治组织、公民等多元行动主体在党的领导下开展的社会治理行动。从治理手段来看，基层治理是指多种主体通过政治、法治、德治、自治、智治等社会规制手段开展的社会治理行动。从治理目标来看，基层治理的直接目标是化解基层社会矛盾、解决基层社会问题，基层治理的核心目标是在维持社会秩序的前提下激发社会活力。
2024年 7月召开的党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步明确了全面深化改革的总目标和时间表。决定提出：健全社会治理体系。坚持和发展新时代枫桥经验，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。事实上，党的二十大报告将完善社会治理体系置于推进国家安全体系和能力现代化的章节之内，充分说明了有序、平安的社会治理对高质量发展和高水平安全的重要支撑作用。在流动性加剧、信息即时性突出、溢出效应显现的风险社会，细微的矛盾纠纷若处置不及时就可能升级、演化为恶劣的事件，这考验着基层的发现能力。同时，民众重情重义的传统及人口众多的现状又考验着基层的处理能力。
2019年 11月，习近平总书记在上海考察时首次提出人民城市人民建，人民城市为人民的重要理念。 2023年习近平总书记在上海考察时再次强调，要把增进民生福祉作为城市建设和治理的出发点和落脚点，把全过程人民民主融入城市治理现代化，构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体，打通服务群众的最后一公里，认真解决涉及群众切身利益的问题，坚持和发展新时代枫桥经验，完善基层治理体系，筑牢社会和谐稳定的基础。作为超大城市的上海，有可以漫步的金融中心，有风吹稻浪的乡村，但也有还需治理的城乡接合部。异质化的群体产生差异化的治理需求。当然，任何群
体都是城市治理的参与主体。解决老百姓面临的急难愁盼问题是基层政府践行使命担当的重要体现，也是检验治理效度的直观指标。因为容易被看见，所以基层是落实人民城市理念的重要场域。正是在这样的背景下，本书选择了上海市青浦区为研究对象，通过对青浦的走访、调研，选取了 7个典型案例，从理论与实践两个层面进行了深入的研究。
选择青浦区为研究对象的理由有以下两点：（1）青浦区不平衡的经济社会发展结构是上海，甚至是全国的一个缩影。青浦区位于上海市西南部，下辖 3个街道和 8个镇，总体上可以分为以中央商务区为核心的东部、独立综合性节点的新城、富有江南水乡韵味的西部 3个片区。青浦的东部地区经济发达，有较好的资源条件，但人口流动量大，民众对公共服务的需求也较高；中部地区则是老城厢，承担着较多的政治功能，而且面临着新城建设的契机；西部地区是典型的乡村，分布着大小不一的古镇，是经济欠发达地区，但承担着长三角一体化的示范区引领作用。如此差异明显的区域，可以为上海，甚至全国的社会治理提供一定的借鉴意义。（2）近几年来，青浦区以建设战略赋能区、数创新高地、幸福温暖家为目标，实现经济发展的质量和效益持续提升，城市功能和核心竞争力大幅跃升，群众的获得感、幸福感、安全感迈上更高台阶，党的建设质量和水平不断提高。尤其是在以幸福社区为代表的基层治理创新、以客堂间为代表的平安建设、多样化的基层矛盾调解处理以及长三角一体化的国家重点战略布局等方面贡献了青浦力量。温暖，是城市发展的执着追求；家，是每个人的港湾。打造近悦远来的温暖家，必须践行人民城市重要理念，用最好的资源和优质的服务不断增进民生福祉，提高群众生活水平。如今，在温暖家基层治理品牌的探索和实践中，群众自治共治充满活力，公共服务日渐精准高效，一幅幅近悦远来、共建共治共享的温暖家生动图景，正在青浦的居民社区、产业园区、美丽乡村徐徐展开。
为全景展现青浦区的基层治理现状，自 2021年 6月起，青浦区政法委邀请上海政法学院基层治理研究团队开展了学者走村居幸福温暖家专题调研活动。在过去三年的时间里，团队成员通过走访、座谈、参与式观察等多种社会调查手段对青浦区特色村居、街镇、委办局共计 35个单位进行了专题调研，并对党建引领、幸福社区、客堂间、城管下沉社区、矛盾调处、科技赋能等特色亮点工作进行了深入的案例研究，形成了系列研究成果。为了更好地呈现青浦区的基层治理创新探索，我们将研究心得汇编成书，以期更好地指导实践，为中国式基层治理现代化的上海实践贡献青浦智慧。
本书取名为《上善之城：基层治理现代化的理论与实践》有两层含义：一方面，绿色青浦上善之城是青浦城市形象的宣传主题，诚信、友善、包容是其内核；另一方面，基层治理现代化的价值追求应为上善若水，即主张向上、向善。书稿写作分工如下：前言、第一章的撰写者为辛方坤，第二章的撰写者为王晓燕，第三章的撰写者为杨小辉，第四章的撰写者为孔凡河，第五章的撰写者为温曼，第六章的撰写者为辛方坤，第七章的撰写者为王聪；每一章的延伸阅读撰写者为辛方坤、王聪，延伸阅读部分原载于平安青浦公众号，收录本书时略作修改。本书由辛方坤负责统稿。
辛方坤
辛方坤，上海政法学院政府管理学院教授、行政管理学科带头人、研究生导师，上海市东方英才计划青年项目获得者，上海市行政管理学会理事，长期从事基层治理与韧性应急管理方面的研究工作。
王聪，上海政法学院政府管理学院副教授、研究生导师，吉林大学政治学理论博士，上海交通大学国际与公共事务学院博士后，长期从事基层治理与政治学理论方面的研究工作。
第一章.新时代社区治理的价值转向与实现路径 _1
一、问题的提出 _1
二、我国社区发展的历史梳理 _4
（一）社区服务 _4
（二）社区建设 _5
（三）社区治理 _6
三、青浦幸福社区的建设路径及其效果 _7
（一）案例背景 _7
（二）幸福社区的建设路径 _9
（三）幸福社区的建设效果评价 _11
四、城市社区建设迈入新阶段 _12
（一）幸福社区的逻辑进路 _12
（二）社区建设的价值理性 _13
（三）居民与社区关系的重构 _13
延伸阅读：上海崧湖社区的幸福社区 _15
第二章.基层社会治理创新的探索与实践 _19
一、问题的提出 _19
二、基层社会治理的时代发展与创新实践 _21
（一）从社会管控到社会管理再到社会治理的转变 _21
（二）基层社会治理的创新转向 _22
（三）基层社会治理的创新实践 _23
三、新时代青浦幸福社区建设的实践探索 _27
（一）建设新时代青浦幸福社区的推进逻辑与时代意义 _28
（二）新时代青浦幸福社区建设的制度体系与目标规划 _29
（三）新时代青浦幸福社区建设现状与成效 _31
四、新时代青浦幸福社区的建设路径与经验启示 _32
（一）新时代青浦幸福社区的建设路径 _33
（二）新时代青浦幸福社区建设的经验启示 _37
延伸阅读：上海泉祥社区的智治与德治 _40
第三章.党建引领下社区治理体系的统合主义逻辑 _45
一、问题的提出 _45
二、社区治理体系视角的分析 _53
（一）既有研究的检视 _53
（二）社区治理体系的新视角 _57
（三）研究策略与资料来源 _63
三、统合主义逻辑下的仁恒运杰河滨花园的物业费调价过程 _65
（一）案例的基本情形和治理场域 _65
（二）国家、市场和社会三种力量交织的社区治理格局 _66
（三）仁恒运杰物业调价过程的梳理与分析 _72
四、小结 _78
延伸阅读：上海青华社区物业费调价难题 _82
第四章.大型居住社区的多元共治研究 _88
一、问题的提出 _88
二、一核多元、协同共治的社区治理模式 _89
（一）一核多元、协同共治的治理逻辑 _90
（二）一核多元、合作共治模式的制度优势 _91
三、志愿服务在社区治理中的价值和功能 _92
（一）政府失灵、市场失灵的矫正工具 _93
（二）推进社区治理与社会建设的重要载体 _94
（三）提升居民生活质量的重要因素 _95
四、社区志愿者参与社区治理的探索 _96
（一）推进社区志愿服务体系建设 _96
（二）健全志愿服务管理机制 _97
（三）创建志愿服务品牌，建立志愿服务长效机制 _97
（四）强化党建引领，发挥党员志愿者的政治优势 _98
五、志愿者参与社区治理的阻滞因素 _98
（一）居民志愿服务参与意识淡薄 _99
（二）志愿服务保障机制不健全 _99
（三）社区志愿服务质量和水平有待提升 _100
六、党建引领社区志愿服务的优化路径 _101
（一）发挥党组织在社区志愿服务中的堡垒作用 _101
（二）加强志愿服务精神宣传，营建良好的志愿文化环境 _102
（三）完善志愿服务法律法规，加强志愿服务法治保障 _103
（四）健全志愿服务培训体系，提高志愿服务水平与质量 _103
（五）优化志愿服务激励机制，确保志愿服务持续长效 _104
延伸阅读：上海尚鸿路社区的四方联席机制 _106
第五章.基层自治落地的单元设置及其建构逻辑 _111
一、问题的提出 _111
二、基层社会空间组织与治理单元设置 _114
三、青浦区基层社会特点与治理结构概述 _117
（一）青浦城乡基层社会特点与治理背景 _118
（二）青浦基层社会治理结构与单元架构 _119
四、青浦客堂间乡村自治模式的实践样态 _121
（一）客堂间自治模式的目的与基础 _121
（二）客堂间自治模式的结构与运行 _123
五、客堂间自治单元的建构逻辑 _126
（一）村落共同情感关联 _126
（二）生活交往礼俗关联 _127
（三）多元协商共生关联 _128
六、客堂间自治模式的成效与价值 _129
（一）单元矩阵适度，有利自治落地 _129
（二）突出女性参与，统合多元力量 _130
（三）三治融合创新，同促基层善治 _132
延伸阅读：上海华新镇北新村的客堂间 _134
第六章.城管进社区的实践样态及其理论阐释 _138
一、问题的提出 _138
二、青浦区城管进社区的基本样态 _144
（一）城管工作室建设全覆盖 _144
（二）社区城管工作室运行规范化 _144
（三）社区城管工作室创建精品化 _145
三、青浦区城管进社区的实施效果 _145
（一）投诉处置效率有力提升 _145
（二）社区居民法治理念日益增强 _146
（三）社区居民对城管的知晓度和满意率逐渐提高 _146
（四）城管进社区治理机制逐步完善 _147
四、城管进社区提升基层治理效能的机理 _147
（一）城管进社区是一种典型的权力下放 _147
（二）城管进社区的力量下沉配套机制 _148
（三）城管进社区是对城管形象的再塑造 _149
五、城管进社区的理论阐释 _150
（一）弥合基层治理需求与城管执法配置倒挂的鸿沟 _152
（二）调和基层复杂事务增多与行政简单分割处置的冲突 _153
（三）实现从执法管制到服务为先的转变 _155
延伸阅读：朱家角城管精品工作室 _157
第七章.智慧治理赋能基层治理现代化的多维路径 _160
一、问题的提出 _160
二、智慧治理在基层治理现代化中的实践应用 _162
（一）智慧平台赋能参与机制 _162
（二）智慧乡村助力乡村振兴 _165
三、智慧治理赋能社会治理现代化的多重维度 _168
（一）安全秩序维度 _168
（二）参与共治维度 _169
（三）服务效能维度 _171
（四）激励责任维度 _173
（五）发展增量维度 _175
四、基层治理现代化中智治与法治、德治、自治的融合 _176
（一）智治与法治的融合 _177
（二）智治与德治的融合 _177
（三）智治与自治的融合 _178
延伸阅读：上海市赵巷镇中步村的智慧乡村建设 _180
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