中期预算与年度预算联动机制研究_张韬_9787516193808

　　《中期预算与年度预算联动机制研究》通过对国内外文献的研究与梳理，发现学术界对中期预算与年度预算衔接问题的争议焦点，主要集中在是将中期预算嵌入年度预算，还是通过中期预算对年度预算进行严格约束。通过比较分析，《中期预算与年度预算联动机制研究》发现这两种方案在中国现行制度下，都存在着难以解决的问题。《中期预算与年度预算联动机制研究》提出构建中期预算与年度预算联动机制，试图解决中期预算与年度预算衔接问题，并对中期预算与年度预算联动的模型设计、机制构建、法律和政策保障机制进行了比较系统的探索。

　　学术界的一些学者常常为了渲染自己观点的正确性，会运用刻薄的语言描述自己所批判的对象。阿伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）总结了一些主张政府应当实施中期预算的学者对年度预算的形容：“没有头脑，因为它的流向与项目不匹配；毫无理智，因为它们关注投入而非产出；目光短浅，因为它们仅涵盖一年而非数年；支离破碎，因为作为一条规则，它仅审查变动的部分；因循守旧，因为这些变化通常很小，且更糟。”这种对年度预算拟人化的描述尽管有些“过分”，但是确实是让人印象深刻，看后难以忘怀。的确，现行年度预算确实存在预算编制程序缺乏足够的战略眼光，难以评估财政可持续性，而且无法为跨年度的预算承诺提供可持续的预算资源等问题。

　　中期预算由于具备年度预算所无法具备的预见性、目的性和可信度，成为世界大部分国家弥补年度预算弊端的较好选择。随着中期预算成为世界上大多数国家预算改革和发展的大趋势，中期预算理论已经成为目前世界上最热门、最具前瞻性的财政理论问题之一。然而成功实施中期预算的条件十分苛刻，不仅在政策层面要求中长期内宏观经济形势相对平稳，中长期财政收支可以较为准确地进行预测，宏观经济政策及财政政策相对稳定明确，同时在技术层面还要求与年度预算实现良好的衔接与互动。正因为如此，虽然世界上许多国家试图实施符合本国国情的中期预算改革，但是大部分国家未能实现中期预算与年度预算之间的有机衔接，导致中期预算改革被迫夭折。部分国家虽然构建起“嵌入型”的中期预算，但是由于缺乏足够的法律约束力，导致其难以真正实现中期预算改革的初衷。

　　中华人民共和国成立初期，我国的财政经济管理体制基本上照搬了苏联高度集中的计划经济体制，计划高度涵盖了社会生产和人们生活的方方面面，政府预算在经济与社会领域只是“计划”的一个重要组成部分，属于国民经济计划当中的主要的资金计划。自改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，市场经济体制逐步取代计划经济，政府预算在整个国民经济中的地位、作用、功能也随之发生了根本性的变化，政府预算不再只是作为国民经济和社会发展的资金计划，而且更重要的是作为“国家治理的基础和重要支柱”，科学合理的政府预算是“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”的重要财政手段[《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过]。

　　这里需要特别指出的是，在这次会议通过的具有历史意义的《决定》中的有关十五项深化改革重大问题中“深化财税体制改革”是被作为与其他十四项并列的重大问题予以阐述的，这种行文方式表明中国共产党最高权力机构确实是把财税问题作为与国家经济、政治、社会等一系列重大问题并列的基础性和关键性（支柱）问题严肃对待的。2015年1月3日，我国国务院正式颁布《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号），明确要求各级政府部门编制中期财政规划，并提出要根据经济社会发展情况适时研究调整，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），《建议》中就如何深化财税体制改革诸项中明确要求“建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理”。

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